关于批转《阿拉善右旗农村牧区集体产权制度改革工作方案》的通知
- 发布日期：2019-06-11 09:36
- 浏览次数：
苏木、镇人民政府，旗政府各部门：
经研究，现将《阿拉善右旗农村牧区集体产权制度改革工作方案》批转印发给你们，请严格按照相关工作要求，认真抓好贯彻落实。
附件：《阿拉善右旗农村牧区集体产权制度改革工作方案》
阿拉善右旗人民政府办公室
2019年6月11日
阿拉善右旗农村牧区集体产权制度改革工作方案
为积极稳妥推进农村牧区集体产权制度改革工作，维护嘎查集体经济组织和农牧民的合法权益，根据《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革工作的意见》(中发〔2016〕37号)、《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发〔2018〕1号）和内蒙古自治区党委、政府《关于稳步推进农村牧区集体产权制度改革的实施意见》（内党发〔2018〕8号）、阿拉善盟委、行署印发《阿拉善盟关于稳步推进农村牧区集体产权制度改革的工作方案》（阿党发〔2018〕15号）要求，结合我旗实际，制定本工作方案。
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记考察内蒙古重要讲话精神和参加十三届全国人大一次会议内蒙古代表团审议时重要讲话精神，按照党中央、国务院和自治区党委、政府关于深化农村牧区改革的决策部署，深入实施乡村振兴战略。坚持农牧区土地草原集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，以明晰农牧区集体产权归属、赋予农牧民更多的财产权利为目的，以保护嘎查集体经济组织及其成员合法权益为核心，以推进集体经营性资产改革为重点，以发展股份合作等多种形式的合作与联合为导向，积极探索集体经济有效实现形式，基本建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村牧区集体产权制度，着力促进农牧业发展、农牧民富裕、农牧区繁荣。
（二）基本原则
——把握正确改革方向。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，明确农牧区集体经济组织市场主体地位，把实现好、维护好、发展好广大农牧民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，促进集体经济发展和农牧民持续增收。在巩固和完善农村牧区基本经营制度的前提下，坚持农牧区集体所有不动摇、农牧民利益不受损，防止集体资产流失。
——坚持依法依规实施。按照相关法律法规和政策开展工作，严格政策界限和工作程序，严格依法办事，妥善处理各种利益关系。改革范围严格限定在本集体经济组织内部，不打破原有集体经济组织的界限。
——坚持民主公开的原则。农牧民群众是改革的主体，要充分发挥农牧民主体作用，确保农牧民群众是改革的参与者和受益者。在民主参与、民主决策的前提下，做到内容、程序、方式和结果全公开，充分保障农牧民群众的知情权、参与权、决策权、监督权，防止集体经济组织内部少数人控制和外部资本侵占、支配集体资产。
——坚持因地制宜的原则。要综合考虑本地经济社会发展水平和实际情况，区分不同性质的集体资产和不同情况类型的嘎查，选择农牧民群众普遍认可的改革方式，统筹兼顾，循序渐进、因地制宜，分类指导，不搞一刀切，不搞齐步走。
——坚持党的统一领导。坚持发挥农牧区基层党组织在改革中的领导核心地位，围绕巩固党在农村牧区的执政基础来谋划实施农村牧区集体产权制度改革，确保各项改革举措有效实施，确保农牧区社会和谐稳定。
（三）主要目标
到2019年8月，基本完成全旗农村牧区集体资产清产核资和集体经济组织成员身份认定工作，到2020年底，基本完成集体经营性资产股份合作制改革和集体经济组织组建工作。通过改革，进一步巩固和完善农村牧区基本经营制度，加快健全农村牧区治理体系建设步伐，保障农村牧区集体经济组织成员合法权益，建立集体经济运行机制，开创发展壮大集体经济新模式。
二、产权制度改革的对象、范围及内容
本方案所限定的集体产权改革的工作对象是全旗各苏木镇、嘎查、村组集体经济组织及其所属企业，代行集体经济组织集体资产管理职能的嘎查委员会、嘎查村民小组、嘎查村改居后的社区居民委员会。产权改革的范围是上述工作对象及属于集体所有的集体所有资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性（公益性）资产，其中经营性资产是改革的重点。对于集体企业以及用于经营的房屋、建筑物、机械设备等经营性资产，重点是将资产折股量化到集体经济组织成员，将其对集体资产股份的占有权、收益权落实到位，发展多种形式的农牧民股份合作，在明晰产权的基础上把传统集体经济组织改造为组织成员按份持股的新集体经济组织；对用于农村牧区科技、教育、文化、卫生、体育等公益事业的非经营性资产，重点是探索集体统一运营管理的有效机制，更好地为集体经济组织成员提供公益性服务；对农村牧区集体所有的耕地、林地、草地、、山岭、荒地、滩涂等资源性资产，按照有关部门要求先全面完成确权登记颁证工作，完善所有权、承包权、经营权分置办法，再推动多种形式的农牧业适度规模经营。
三、实施步骤
改革工作按照以下步骤、程序及时间节点有序推进。
（一）成立机构。各苏木镇成立相应的领导机构和工作机构，负责组织实施、督查指导、统筹协调等工作。各嘎查在嘎查党组织和嘎查委员会的领导下，建立由集体经济组织负责人、嘎查监督委员会成员（嘎查理财小组成员）、嘎查农牧民代表等共同组成的农村牧区集体产权制度改革工作组，具体组织实施改革工作，工作组按任务分工可分别组建人口排查小组、清产核资小组、成员确认小组等。（于2019年3月底前完成）。
（二）清产核资。按照农业部等9部委《关于全面开展农村
集体资产清产核资工作的通知》（农经发〔2017〕11号）文件要求，在旗委、政府的统一领导下，由苏木镇农牧业（经管）部门和嘎查党组织、嘎查委员会、嘎查村务监督委员会、嘎查集体经济组织主要负责人和嘎查财会人员、集体经济组织成员代表等人员组成清产核资工作实施小组，按照清查核实、公示确认、建立台账、审核备案、汇总上报、纳入平台管理等程序，对嘎查集体所有资产进行全面清理核实，重点清查核实未承包到户的资源性资产和经营性资产以及现金、债权债务等。对经营性资产、非经营性资产和资源性资产，分别登记核实，确保账证相符、账实相符。经公示，嘎查农牧民会议或嘎查农牧民代表会议确认的集体资产按资源性、经营性、非经营性分类登记，建立集体资产台账。清查核实结果经苏木镇、旗逐级审核后报盟农牧业主管部门审核，并逐级上报至农业农村部，纳入全国集体资产监督管理平台管理。（于2019年4月底前完成）。
（三）成员身份确认。按照有关法律法规、《阿拉善右旗农村牧区集体经济组织成员身份确认的指导意见》，遵循“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”的原则，统筹考虑本集体经济组织的初始建立、实行农村牧区经济体制改革时的人口状况、户籍关系、对集体积累作出的贡献，以及农村牧区土地草原承包关系、政策性原因迁入和迁出、依法增加和减少的人员、享受公益林、草原补奖政策等因素，协调平衡各方利益，合理确认集体经济组织成员资格，做到全面、准确、不遗漏。对成员身份的保留，要兼顾原籍在本集体经济组织的现役军人、在校学生、外出务工农牧民、服刑人员等具体情形。成员资格的确认，既要得到多数人认可，又要防止多数人侵犯少数人权益，切实保护妇女和进城落户农牧民的合法权益。（于2019年8月底前完成）。
（四）资产界定与量化。在全面清产核资的基础上，对农牧区集体资产所有权进行确权。确权要严格按照产权归属进行，不打乱原集体所有的界限，不打破集体经济组织建制。充分尊重成员意愿，合理划分集体资产类别，根据成员确认结果，对经营性资产，以股份或者份额形式折股量化到本集体经济组织成员；对非经营性资产，登记造册，建立有效管护机制，由集体经济组织统一管理；对资源性资产，按照国家和自治区要求，做好确权登记颁证及信息化管理工作。（于2019年12月底前完成）。
（五）股权设置。各苏木镇根据实际，由嘎查农村牧区集体产权制度改革工作组负责拟订本集体经济组织股改方案，股改方案应包括资产量化范围、股权设置、股权管理、成立集体经济组织等主要内容。股改方案经嘎查集体经济组织成员（代表）大会三分之二以上人员讨论通过，报苏木镇政府和旗政府主管部门备案。股权设置应以成员股为主，集体股的设立与否及所占比例由嘎查集体经济组织成员讨论决定。成员股可由嘎查集体经济组织依据自身情况设置，可以仅设置人口股，也可以根据人口数量和成员在集体内劳动时间及贡献，分别设置人口股和劳龄股、特殊股等。（于2019年12月底前完成）。
（六）股权管理。集体资产量化为股权后，要落实到人，确权到户，并以户为单位对股东出具股权证书，作为其持有集体资产股份、参与管理决策和享有收益分配权的有效凭证。并建立集体资产股权登记制度，记载集体经济组织成员持有的集体资产股份信息。股权管理提倡实行“量化到人、固化到户”，不随人口增减变动而调整。在现阶段静态股权管理模式下，量化的股权可以在本集体经济组织内部流转或者由本集体经济组织赎回。探索建立农村牧区集体资产股权登记管理制度，健全集体收益分配制度，拓展工作职能，提升服务能力。（于2020年6月底前完成）。
（七）登记注册。农村牧区集体经济组织是集体资产管理的主体，代表成员集体行使资产的所有权和管理权，在完成清产核资、成员资格确认、资产界定与量化、股权设置种管理等程序后，嘎查应制定新的经济组织章程，成立嘎查股份经济合作社或经济合作社等新型集体经济组织。召开股东大会或代表大会，选举产生董事会（理事会）、监事会，讨论通过股份经济合作社章程。集体经济组织成立后，向旗政府主管部门申请发放组织登记证书，可据此按有关规定办理工商注册、银行开户、税务登记等相关手续，方便开展经营管理活动。（于2020年8月底前完成）。
（八）资产运营。新型集体经济组织应采取市场化方式运营集体资产，既可以自主经营，也可以依法通过承包、租赁、托管、联营、股份合作等多种方式由其他主体经营或与其他主体联合经营，保证集体资产安全完整、保值增值，并实现可持续利用。运营过程中需妥善处理嘎查党组织、嘎查委员会和农村牧区集体经济组织的关系，理顺农村牧区集体经济组织与嘎查委员会的职能职责，发挥好集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用。苏木镇政府要加强对集体经济组织投资活动、投资规模和经营性债务规模的监管，切实防范化解经营风险。
（九）财务管理。产权制度改革后成立的新型集体经济组织，
要按照国家有关财务会计制度进行会计核算，成立财务管理机
构，配备专职财务人员，建立健全财务管理制度。做好改革前和
改革后的嘎查村集体经济组织财务衔接工作，探索新形势下农村
牧区集体经济组织财务管理新模式。苏木镇可采取“委托代理”的形式，由苏木镇（农牧业服务中心）配备专职集体经济组织会计，统一代理本辖区内集体经济组织的会计账务，旗农牧业（经管）部门履行对新集体经济组织的财务指导和审计监督职责。（于2020年12月底前完成）。
（十）盈余分配。产权制度改革后成立的新型集体经济组织，坚持“盈余共享、风险共担”的原则，按其章程规定的顺序和比
例进行盈余分配，确保股东利益。盈余分配要做到兼顾股东权益
和集体经济组织公共、公益事业发展需要。年终财务决算和盈余
分配方案要由董事会（理事会）提出，提交股东（代表）大会讨
论决定。
（十一）管理监督。产权制度改革后成立的新型集体经济组织，建立规范的集体资产登记、保管、使用、处置、报告制度，实行严格的民主理财和财务公开制度，切实发挥监事会的监督管理作用，保障嘎查集体经济组织成员的知情权、监督权、管理权和决策权，保证集体资产始终处于制度的监管制约之下。在基层党组织的领导下，进一步明晰集体经济组织与嘎查委员会的职能关系，发挥嘎查党支部、嘎查委员会、嘎查新集体经济组织“三驾马车”作用，探索形成新型的农村牧区治理结构。
（十二）权能拓展。建立健全农村牧区集体产权流转交易市
场体系，加快建立旗级农村牧区集体产权流转交易中心和苏木镇农村牧区集体产权流转交易所，依法有序开展农村牧区承包土地草原经营权、集体林权、“四荒”地使用权、农牧业类知识产权、农村牧区集体经营性资产出租等流转交易。在国家法律法规和政策范围内，积极探索农牧民对集休资产股份的有偿退出、继承及抵押、担保权能，形成可复制、可推广的经验模式。加强对土地、林地、草原、水利设施等产权流转交易后开发利用的监管，确保不改变用途，不破坏农牧业综合生产能力，不破坏生态功能。
（十三）发展壮大集体经济。在产权制度改革的基础上，集体经济组织要立足当地产业，积极探索资源开发、服务创收、资产收益等发展模式，以自主开发、合资合作等方式充分挖掘土地、草原、山林、水面、自然和人文景观等潜力，通过发展现代农牧业项目、休闲农牧业和乡村旅游等多种形式，不断发展壮大集体经济。
四、保障措施
（一）加强组织领导，深化思想认识。农村牧区集体产权制度改革是管长远、管根本、管全局的重大制度安排，是具有“四梁八柱”性质的改革工作。各级党委、政府要将农村牧区集体产权制度改革作为全面深化农村牧区改革的重要举措，加强组织领导，强化政策措施，创新方式方法，确保工作实效。全旗农村牧区集体产权制度改革由“旗农村牧区集体产权制度改革和集体资产清产核资工作领导小组”组织领导，负责组织领导、协调全旗农村牧区集体产权制度改革工作。建立旗农村牧区集体产权制度改革部门间联席会议制度，旗农牧和科技局、旗委农村牧区领导小组办公室主要负责同志担任召集人，其他成员单位负责同志为联席会议成员。各苏木镇、嘎查也要建立相应的工作推进机制，成立专门领导小组和工作小组，结合各自实际拟定详细具体的改革实施工作方案或细则，报旗农牧部门备案。建立旗级组织领导、苏木镇负责实施、嘎查具体操作的工作机制，层层压实责任，精心组织安排，稳步有序推进。
（二）加强宣传培训，营造改革氛围。要充分利用电视、报
纸、网络等新闻媒体，大力宣传农村牧区集体产权制度改革的重
要性、必要性及有关政策法规，不断提高农牧民群众对改革重要
性的认识，充分调动基层干部的积极性、主动性和创造性。切实加强政策和业务培训，旗、苏木镇两级农牧（经管）干部和工作人员要按时参加盟级组织的培训，旗相关部门要认真做好嘎查级党员干部和工作人员培训。通过培训，使各级从事此项工作的广大干部群众尽快掌握改革的政策法规，熟悉内容流程，明确操作方法，提升指导督查和操作能力。充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员干部的模范带头作用，深入细致做好思想教育和宣传引导工作，讲清政策，解疑释惑，消除群众思想顾虑，赢得农牧民理解支持，营造良好的改革氛围，为顺利推进改革奠定坚实的思想基础。
（三）加强分工协作，落实扶持政策。各苏木镇各部门要紧紧围绕中央、自治区党委和盟委关于嘎查集体经济发展的工作思路，理顺职能职责，加强部门协作，加大工作合力，畅通办事渠道，及时研究解决改革中出现的新情况、新问题，形成积极支持改革工作的浓厚氛围。对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村牧区集体经济组织所有，可量化为集体成员持有的股份。产权制度改革所需经费由政府纳入财政预算，不得向嘎查集体和农牧户收取任何费用。政府在资金、项目及政策上给予支持，逐步增加对农村牧区的公共服务供给，确保改革取得成功。
（四）搞好督导检查，严肃工作纪律。农村牧区集体产权制度改革政策性强，涉及广大农牧民的切身利益，各苏木镇、农牧（经管）等部门要在本级党委、政府的领导下，指导嘎查做好各项工作。旗农村牧区集体产权制度改革工作和集体资产清产核资工作领导小组要定期组织督导检查，总结经验，查找问题，及时研究解决办法，加快推进改革工作顺利进行。要加强矛盾纠纷排查调处，制定矛盾纠纷调解处置预案，依法处理好矛盾问题，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，做到矛盾不出嘎查。对在改革中因不民主、不公开、不透明、弄虚作假等引发群众集体上访事件的，以及有关部门处理群众信访案件中发生渎职、失职、不作为等问题，要严肃追究有关责任人的责任。
（五）完善工作机制，保障民主权利。苏木镇要定期对改制后的嘎查集体经济组织运行情况进行检查，找出薄弱环节，分析问题成因，堵塞管理漏洞，提出改进意见，促使运行管理更加规范，风险防控更加有力。新集体经济组织要建立有效的风险防控机制，定期对经营情况进行自查评价，发现问题及时整改。嘎查要充分发挥嘎查监督委员会和监事会的监督管理作用，保障嘎查集体经济组织成员参与民主管理、民主决策、民主监督的权利，有效行使知情权、监督权、管理权和决策权。